Warum die OZG-Umsetzung nicht einfach ist und fünf Strategien, die helfen können

Im Spätsommer 2020 könnte man das Gefühl bekommen, dass der Durchbruch im deutschen E-Government kurz bevor steht. Der neue Bundes-CIO wird als “Netzwerker und Krisenmanager” gepriesen, die Corona-App zeigt, dass Softwareprojekte der Verwaltung gelingen können und mit den 3 Milliarden aus dem Konjunkturpaket sollte nun wirklich jedes Problem zu lösen sein, das nicht bei drei auf den Bäumen ist. Aber: Ein schneller Durchbruch ist trotzdem eher unwahrscheinlich. Denn, das alles dominierende und mit Abstand wichtigste Digitalisierungsvorhaben der Verwaltung in Deutschland, die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG), ist auch im Spätsommer 2020 noch eine große Baustelle. Niemand, der oder die sich intensiv mit der OZG-Umsetzung beschäftigt, geht davon aus, dass die berühmten 575 Leistungen in 2022 wirklich sinnvoll digital zugänglich sein werden.

Nachwuchskräfte diagnostizieren: Digitale Verwaltung ist komplex

Vor kurzem haben sich junge Expert:innen beim einem digitalen N3GZ-Meetup über die aktuellen Herausforderungen der Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland ausgetauscht. Basierend auf Ergebnissen einer Umfragen unter Mitgliedern des jungen Netzwerkes haben sie eine Übersicht der grundlegenden Probleme erarbeitet und diskutiert. Zu den besprochenen Herausforderungen gehörten unter anderen fehlendes Know-How in den jeweiligen Behörden, sperrige gesetzliche Grundlagen, sowie die komplizierte Governance. Auch das berühmte Silodenken und mangelnde Führungsverantwortung waren ein Thema. Diese und andere Herausforderungen erschweren nicht nur die OZG-Umsetzung, sie alle haben gemeinsam, dass sie nur teilweise mit Geld und einem neuen CIO zu lösen sind. Der Ursprung, die Wurzel der Herausforderungen liegt nämlich tiefer. Die Digitalisierung der Verwaltung ist schlicht komplex.

Viele bewegliche Teile im föderalen Staat

Komplexität wird auf Wikipedia als Verhalten eines Systems definiert, “dessen viele Komponenten auf verschiedene Weise miteinander interagieren können, nur lokalen Regeln folgen und denen Instruktionen höherer Ebenen unbekannt sind”. Das “System Verwaltung” ist genau das: vielen Komponenten – in diesem Falle viele Leistungen und Behörden – die miteinander interagieren und sich an lokale Regel (z.B. Zuständigkeiten und Fachgesetze) halten. Bereits die genaue Anzahl der in Deutschland existierenden Verwaltungsleistungen ist nicht wirklich ermittelbar (es sind tausende). Die Anzahl der Behörden ist wohl eindeutiger, es sind jedoch ebenfalls tausende und davon oft mehrere an einer einzelnen Verwaltungsleistung beteiligt. Spätestens die daraus resultierenden Interaktionen zwischen all den Behörden über drei föderale Ebenen hinweg ergeben ein System, das aufgrund seiner Komplexität nur schwer zu steuern ist.

Immer wieder schön: Übersicht der Verantwortungsstrukturen in der Verwaltungsdigitalisierung des Normenkontrollrats.

Von wegen „Einfach mal machen!“

Das “System Verwaltung” ist also komplex. Dass die OZG-Umsetzung nicht so schnell voran geht, wie mensch sich das wünschen würde, ist deshalb keine Überraschung, sondern folgerichtig. Änderungen komplexer Systemen sind nämlich aufwändig und brauchen Zeit. Bei jeder Änderung müssen unzählige Interaktionen und lokale Regel berücksichtigt werden, deren Auswirkung auf das Gesamtsystem zunächst unbekannt sind. Ein aktuelles Beispiel aus der deutschen Verwaltung ist “Einfach Leistungen für Eltern” (ELFE), das nach österreichischem Vorbild unter anderem die Beantragung von Kindergeld vereinfachen soll. Um die notwendigen rechtlichen Grundlagen für ELFE zu schaffen, sind sage und schreibe 8 Gesetzesänderungen nötig – von den technischen Voraussetzungen ganz zu schweigen. Und komplett antragslos, wie in Österreich, wird Kindergeld auch mit ELFE nicht.

Fünf Strategien, mit Komplexität umzugehen

Die gute Nachricht ist, Komplexität lässt sich managen

  • durch Vereinfachungen (Reduktion der Komponenten und Interaktionen),
  • durch Standardisierung (Vereinheitlichung der Interaktionsweisen),
  • durch Transparenz (Sichtbarmachung von lokalen Regeln)
  • durch Kooperation (Berücksichtigung nicht lokaler Regeln)
  • sowie durch Ausprobieren (Erkundung nicht lokaler Regeln).

Aber was ist mit den OZG-Themengruppen und der FITKO?

Und in der Tat, viele Maßnahmen und Konzepte der letzten Jahren gehen bereits in diese Richtung:

  • Die tausenden LeiKa-Leistungen wurden zu 575 OZG-Leistungen gebündelt (Vereinfachung),
  • Die OZG-Umsetzung wurde in Themenfeldern organisiert (Kooperation),
  • Mit FIM soll eine Methode die einheitlichen Beschreibung von Verwaltungsleistungen sicherstellen (Standardisierung)
  • und die FITKO wurde als zentrale Behörde geschaffen, die die beteiligten Akteure vernetzt und organisiert (Transparenz und Kooperation).
  • Schließlich sind die allerorts entstehenden Digitalisierungslabore nicht zuletzt ein Ort des Ausprobierens.

Trotz dieser bereits bestehenden Bemühungen ist die Bilanz nüchtern. Die Ergebnisse der OZG-Themenfelder sind nur Zwischenergebnisse, die noch in technische Lösungen übersetzt werden müssen. Die FIM-Bausteine stecken im Zertifizierungsnadelöhr von Bund und Ländern und die FITKO wurde erst vor einem guten halben Jahr gegründet – schlappe 3 Jahre vor der OZG-Deadline. Für ein erfolgreiches Management des komplexen Systems Verwaltung ist das nicht genug. Nachvollziehbar, dass die obersten Bürokratiewächter Deutschlands vom Normenkontrollrat in regelmäßigen Abständen fragen: “Funktioniert das?”

Komplexitätsknoten des OZG durchschlagen

Die bisher gewählten Maßnahmen und Konzepte gehen also nicht weit genug. Es braucht noch mehr Vereinfachungen, Standardisierung, Transparenz, Koordination und Ausprobieren, um der Komplexität der Verwaltung gerecht zu werden. Entlang dieser Achsen sollten jedenfalls die Diskussionen zur Verwaltungsdigitalisierung in den nächsten Wochen und Montaten laufen. Und: In diesem Sinne investiert, könnten sogar 3 Milliarden helfen. Wenn beispielsweise die FIM-Bausteine nicht von kleinen Arbeitsgruppen zwischen Bund und Ländern sondern in Kooperation von tausenden Fachexpertinnen aus den Kommunen erarbeitet und vergütet würden, wenn die viele bestehenden technischen Spezifikationen wie die Schnittstellen der Nutzerkonten durch eine einfache Google-Suche transparent auffindbar wären, wenn die sogenannte Nachnutzung von Software durch den Grundsatz “Public Money, Public Code” wirklich vereinfacht und nicht durch Konstrukte wie “Einer für alle” verschlimmbessert würden, dann stünde der Durchbruch vielleicht doch kurz bevor, in diesem Spätsommer 2020.


Peter Kuhn hat in München und Mailand Maschinenbau und VWL studiert. Er ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am bayerischen Landesforschungsinstitut fortiss in München, wo er zu dezentralen Informationssystemen im Allgemeinen und E-Government im Speziellen forscht. Das N3GZ-Mitglied twittert unter @nhuKreteP.

3 Kommentare

  1. Viel Wahrheit! Aber jetzt wollen wir den Optimismus, Begeisterungsfähigkeit und lokale Initiativen nicht vergessen. Alles mühsam, aber nicht hoffnungslos … Da lassen sich noch ganz viele Kräfte mobilisieren!

  2. Danke für diesen sehr interessanten Artikel. Ich habe ein paar Anmerkungen aus meiner Sicht.

    1. Ich bin nicht der Ansicht, dass sich Komplexität „managen“ also verwalten lässt. Komplexität zeichnet sich durch fehlende bzw. unbekannte Ursache-Wirkungsketten aus. In dieser Situation ist Vereinfachung fatal, denn Komplexität lässt sich nicht vereinfachen. Zum Denken hilft mir das Cynefin Framework von Dave Snowden weiter, der stark vereinfach in dieser Situation empfiehlt, Probe, Sense & Respond zu arbeiten. Dieses Vorgehen entspricht agilen Ansätzen. Die Frage ist jetzt natürlich, ob die Umsetzung des OZG komplex oder einfach nur sehr sehr kompliziert ist. Ich bin auch der Meinung, dass das OZG in der Gesamtheit einen hohen Grad an Komplexität hat. Einfach, weil es so unglaublich viele Akteure und Systeme gibt.

    2. Zu Public Money, Public Code. In der eigentlichen Umsetzung finde ich es absolut fatal, wie wenig Wissen und echte Kooperation es gibt. Das ganze Projekt wird schön aufgeteilt in Themen und Länder und Arbeitsgruppen und und und. Was fehlt ist ein zentrales Repository mit Code, Dokumenten, Erfahrungen etc. Es fehlt an der konsequenten Digitalisierung schon auf der Umsetzungsebene. Oder ist bereits ein zentrales GitLab aufgesetzt worden? Das Nichtwissen vieler Beteiligter in dem Projekt ist immens. Die Kommunen, als Hauptleistungsträger, sind fast vollständig außen vor und vertrauen auf ihre IT-Dienstleister.

    3. Ich habe Anfang 2018 einen etwas provokanten Blogartikel zu dem Thema geschrieben. Ich habe ihn heute überflogen und finde vieles erschreckend aktuell.

    https://andreclaassen.de/post/meine-gedanken-ueber-den-portalverbund/

    Ich will die Umsetzung des OZG nicht abschreiben und bin davon überzeugt, dass die neue Führung sehr bei der Umsetzung helfen wird, aber es sind noch extrem dicke Bretter zu bohren.

  3. Ich wollte jetzt schon eine ganze Weile auf den Text antworten, jetzt komme ich endlich mal dazu.

    Ich habe die Hoffnung auf eine bessere Verwaltung auch noch nicht aufgegeben. Ich reibe mich aber schon an den beiden Indizien, die du dafuer eingangs ins Feld fuehrst.

    Der Bundes-CIO mag ein guter Netzwerker sein. Ich bin aber bis heute sehr erstaunt darueber, wie wenig Anstoss die Oeffentlichkeit an Richters Rolle an den waehrend seiner Zeit im BAMF angegangenen IT-Projekten nimmt. Von der 4,5-Millionen-Blockchain bis zur angeblichen Sprachanalyse – und die menschenrechtlichen Implikationen seines Wirkens dort sind da nur angerissen.

    Die Corona-Warn-App finde ich im Gegenteil ein Paradebeispiel dafuer, dass immer noch in ~Loesungen~ (lies: Magic Bullets) anstatt von in Systemen gedacht wird. Ich hoffe, dass die Geschichte, wie die App dann doch noch als F/LOSS entwickelt wurde, irgendwann mal irgendwo aufgeschrieben und veroeffentlicht wird. Da findet die Legendenbildung ja auch schon statt. Und derweil erfasst die App nur einen kleinen Bruchteil der Bevoelkerung, und im Zusammenspiel mit den Gesundheitsaemtern – also denjenigen vor Ort, auf deren Schultern auch jenseits der App am meisten liegt – bricht die Kette spektakulaer.

    Was mir bis heute fehlt: Zusammenhaenge und vor allem Abhaengigkeiten aufzuzeigen. Mir geht bis heute nicht in den Kopf, warum die durch die (teilweise ja existenten) Innovationslabore, aber eben auch durch die zivilgesellschaftlichen Akteure vor Ort aufgezeigten strukturellen Maengel im Unterbau und in der Umsetzung seit Jahren nicht angegangen werden. Es gibt Prototypen und PoCs genug, und ueber die Jahre werden die an verschiedenen Orten immer wieder neu erfunden – und auch im dritten oder vierten Anlauf wird klar, dass die im ersten Durchlauf aufgezeigten Huerden und Maengel immer noch nicht behoben sind. Innovations~leuchttuerme~ werden weiterhin auf infrastrukturellen Sand gebaut oder sind nur Fassaden – und in die Breite verfaengt nichts.

    Ich gebe André recht, dass das Wissen immer noch nicht genuegend verteilt und die Abhaengigkeit von den Dienstleistern gross ist. Ein zentrales Gitlab halte ich aber wieder fuer eine vermeintliche Magic Bullet. Wenn ich mir einen Abhaengigkeitsgraphen mache, woran es hakt, dass die oeffentliche Hand F/LOSS verwendet oder dazu beitraegt – liegt das an einer fehlenden zentralen Instanz? Ist _das_ das fehlende Puzzlestueck? Ich blicke neidisch nach Finnland, wo Kommunen gemeinschaftlich an Dingen entwickeln. Jetzt kann man an Github viel auszusetzen finden – aber ist eine eigene Instanz dafuer _das_ einzige Ding, das fehlt, oder liegen die Vorbehalte nicht in Wirklichkeit viel tiefer?

    Die gaelte es aufzuarbeiten. Diejenigen, die bereits dezentral an solchen Konzepten arbeiten, vernetzen sich laengst, seit Jahren. Und haben den Bund womoeglich schon aufgegeben. Denn der designt weiterhin per Kommittee und scheint „Digitalisierung durch Wollen“ umsetzen zu wollen. Und da sehe ich kein Licht.

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