Behörden brauchen Handlungsspielräume, um die verordnete Digitalisierung sinnvoll umzusetzen.

Mit Blick auf die Bundestagswahl brodelt in Politik und Medien die Debatte über die deutsche Verwaltung. In diesem Diskussionsbeitrag argumentieren wir, dass die Verwaltungsdigitalisierung nur dann gelingt, wenn sie Innovationen hervorbringt. Dazu bedarf es Handlungsspielräume in der Verwaltung.

Die Verwaltungsdigitalisierung wird wieder zum Politikum.

Ein Blick auf die Krisen-Jahre 2020 und 2021 zeigt, dass eine digitale, vereinfachte und robuste Verwaltung wichtig ist, um global mitzuhalten sowie Bürgerinnen und Bürgern eine zufriedenstellende Inanspruchnahme von Verwaltungsdienstleistungen zu ermöglichen. Die Gesetzgeberin hat dies auch anerkannt. So wurden etwa drei Milliarden Euro im Corona-Konjunkturpaket für die OZG-Umsetzung bereitgestellt.

Dennoch wird die Verwaltungsdigitalisierung vor der Bundestagswahl wieder zum Politikum. Manche Medien sehen Deutschland wegen seinem Staat auf dem absteigenden Ast. Politische Parteien, etwa die CDU/CSU, erkennen die Notwendigkeit einer Verwaltungsreform an. Die erfolgreiche Umsetzung der bisher veröffentlichen Wahlprogramme der Grünen, der SPD und der Linken ist unwahrscheinlich – ohne eine Reform für eine digitale Verwaltung in einer digitalen Welt.

Trotz der 30 Jahre langen Entwicklung des deutschen E-Government sind unsere digitalen Verwaltungsleistungen auf dem Entwicklungsstand von Bulgarien, Tschechien oder Polen. Wirtschaftskraft und eine günstige Haushaltslage sind für eine erfolgreiche Verwaltungsdigitalisierung also nicht ausreichend.

Die Ergebnisse der Innovationslabore müssen Gegenstand der öffentlichen Debatte werden.

Der Begriff der Digitalisierung wird oft mit dem impliziten Versprechen gebraucht, dass alle Änderungen im Zuge der Digitalisierung auch Innovationen seien. Das liegt daran, dass in der öffentlichen Diskussion in Deutschland ein vornehmlich angebotsorienterter Innovationsbegriff verwendet wird. Demnach ist jenes innovativ, was auf eine neue oder zeitgenössische (lies: digitale) Art und Weise hergestellt oder erarbeitet wurde. Dies führt mitunter zu absurden Auslegungen, bei denen die Arbeitsmethode bestimmt, ob etwas innovativ ist. Das Homeoffice ist innovativ, auch wenn Arbeitnehmende im Mittel weniger produktiv sind, denn es ist ja digitaler als der Büroarbeitsplatz.

Eine sinnvollere Definition finden wir in den Internationalen Normen: Innovation ist definiert als “a new or changed entity creating or redistributing value” (ISO 56000:2020). “Implementation and operationalization, again, are key.”, erklärt uns die wissenschaftliche Literatur. Die Wirtschaftswissenschaft weiß seit dem 19. Jahrhundert, dass der Wert eines (ggf. innovativen) Guts nicht aus den Mühen und Kosten hervorgeht, die in dessen Schaffung eingingen.

Der Wert einer digitalen Verwaltungsleistung entsteht, wenn sie verwendet wird und der Abnehmerin nützlich ist. Der Wert liegt also in den Augen der Nutzer und Nutzerinnen – Bürgerinnen, Bürger, Unternehmen, öffentlich Bedienstete. Folglich lässt sich der Wert der Digitalisierung nicht von einem einzelnen Blickwinkel aus festlegen. Nichtsdestotrotz wurde das E-Government jahrzehntelang vornehmlich von einer juristisch-geprägten Warte aus betrachtet. Daraus gingen QualSig, nPA, eID, De-Mail, Anwaltspostfach und die eAkte hervor.

Die föderalen Innovationslabore machen es bereits besser. Sie bieten Raum für viele Blickwinkel. Sie zeigen nachfrageorientierte Innovationsmöglichkeiten auf. Diese Blickwinkelvielfalt muss aus den Laboren hinaus in die politische Debatte. Die Ergebnisse der Innovationslabore müssen Gegenstand der öffentlichen Debatte werden. Ohne öffentliche Aufmerksamkeit drohen die Innovationslabor-Ergebnisse zur Makulatur zu werden. Lesen Sie selbst im OZG-Leitfaden des BMI:

„In Digitalisierungslaboren […] werden typischerweise zwei Ausbaustufen des Zielprozesses erarbeitet: Zum einen eine langfristige Zielvision, wie der Prozess so nutzer:innenfreundlich wie möglich gestaltet sein kann. Diese kann z.B. auch dafür erforderliche Anbindungen von Registern oder Rechtsänderungen in Bezug auf den Zugang zur Leistung umfassen. Um frühzeitig eine nutzer:innenfreundliche Lösung umsetzen und weiterentwickeln zu können, wird zudem eine Minimalversion des Zielprozesses erarbeitet – in der digitalen Produktentwicklung auch als „Minimum Viable Product” (MVP) bekannt – die möglichst bei heutiger Rechts- und Registerlage umsetzbar ist.”

OZG-Leitfaden des BMI

Wenn nun lediglich die OZG-Minimalumsetzung erfolgt, bei der analoge Verfahren ins Digitale abgebildet werden, dann ist das mitnichten eine Innovation. Die Digitalisierung einer Verwaltungsleistung lohnt sich viel mehr, wenn mit ihr verbesserte Verfahren weitflächig eingeführt werden, z.B. das Once-Only Prinzip im Rahmen der Single-Digital-Gateway-Verordnung oder verknüpfte Leistungen in einem Themenfeld des Onlinezugangsgesetzes.

Behörden brauchen Handlungsspielräume, um die verordnete Digitalisierung sinnvoll umzusetzen.

Um innovative Verfahren einzuführen, brauchen Behörden Handlungsspielräume. Die derzeitige politische Debatte über ein Digital-Ministerium oder Digital-Komitees (Taskforces) geht am Thema vorbei. Denn ohne Handlungsspielräume werden die Träger im Vollzug oder die kommunale Selbstverwaltung die verordnete Digitalisierung nicht sinnvoll umsetzen können.

Klar, die Gesetzgeberin, nicht der Markt, gibt das Signal in Form von Gesetzen. Denn der Staat ist keine Marktwirtschaft, und kann sich nicht auf Basis von Marktsignalen modernisieren, weil Behörden keine Kundschaft haben, die deren Verwaltungsleistungen kauft und damit Marktsignale gibt. Doch Gesetze reichen nicht.

Zeichnung: Lana Bensiek

Denn mit dem Staat verhält es sich wie mit dem Fußball. Die Einhaltung der Regeln und das Befolgen von Anweisungen vom Trainer sind nicht genug, damit die Mannschaft gut spielt. Es braucht auch Spielerinnen, die den Handlungsspielraum haben, um – je nachdem, wo der Ball ist – die Spielsituation als Team durch Technik und Taktik zu gestalten. Es braucht Handlungsspielraum, damit die Behörden am Ball bleiben und Tore schießen.

Die grundlegende Notwendigkeit neuer Handlungsspielräume in der Verwaltung wird durch die Grenzverschiebungen der Digitalisierung geschaffen. Sie hebt nämlich den Ortsbezug vieler Leistungen und Produkte grundlegend und unwiderruflich auf. Digitale Leistungen können ortsunabhängig erbracht werden. Die Verwaltungsdigitalisierung erfordert früher oder später eine Reflektion der Bedeutung von Ort und Gebiet in der deutschen Verwaltung.

Die Motivation der kommunalen Selbstverwaltung und der Kompetenzverteilung liegt in der demokratischen Grundordnung. Diese gebietet u.a. kommunale Hoheitsrechte zum Schutz der demokratischen Grundordnung. Gezielt gewährte Handlungsspielräume dienen dazu, die Dysbalancen in der demokratischen Grundordnung, die im Zuge der Verwaltungsdigitalisierung entstehen, auszugleichen. Die empfohlenen Handlungsspielräume schaffen als Ganzes ein neues Gleichgewicht zwischen den Blickwinkeln und Handlungsmöglichkeiten von öffentlicher Verwaltung, Bürgerschaft und Unternehmen, ganz im Sinne der demokratischen Grundordnung. Unseren Verwaltungen mehr Handlungsspielräume zu geben bedeutet nicht im Umkehrschluss, dass sie machen dürfen, was sie wollen.

Handlungsspielraum #1 für die Aufwertung von Leistungen und Verfahren

Die OZG-Digitalisierungslabore sollen verstetigt und auf alle Leistungstypen, Sachbearbeitungsprozesse und deren Fachverfahren ausgeweitet werden.

Mitunter als Konsequenz der zunehmenden Bedeutung von Kosten-Leistungs-Rechnung im öffentlichen Dienst und der Einführung des Neuen Steuerungsmodells, werden öffentliche Leistungen im Controlling als Produkte zusammengefasst. Dabei zeichnen sich solche öffentlichen Produkte dadurch aus, dass sie zum einen ergebnisbezogen sind und sich zum anderen an bestimmte Adressaten richten. Die Spezifikation von Verwaltungsleistungen als Produkte ist auch in Hinblick auf die Umsetzung von Digitalisierungsvorschriften von großer Bedeutung. Produktdefinitionen verfügen dabei über klare Verantwortlichkeiten, Ressourcen, Ziele und Kennzahlen sowie Zielvereinbarungen.

Digitalisierungslabore haben bereits heute den Auftrag, Produkte entsprechend der Auslegung des Onlinezugangsgesetzes zu einem höheren Reifegrad zu entwickeln. Je reifer, umso mehr werden Verfahren reorganisiert. Dafür sollen Digitalisierungslabore auch dauerhaft eine Finanzierung erhalten, wissenschaftlich begleitet und von unbefristet beschäftigten Produktmanagern geleitet werden. Solche Produktmanager sind wichtig, um auch langfristig sicher zu stellen, dass jedes der vorhandenen Produkte sich stetig weiterentwickelt und dem aktuellen Stand der Dinge entspricht.

Denn E-Government-Systeme haben die Tendenz zu verknöchern. Der Einsatz von Informationstechnologie verstärkt oft die Starrheit von Verfahren, weil technische Anpassungen kostenintensiv und zeitaufwändig sind. Darum braucht es zum Ausgleich stetige Digitalisierungslabore. Die avisierten Digitalisierungslabore schaffen stabilisierende Bedingungen für Innovationen: Lernfähigkeit, Rechenschaftspflicht und Feedbackschleifen. Zudem können Digitalisierungslabore dabei helfen, gescheiterte Lösungen entweder zu verbessern oder einzustellen. Derzeit vergeht oft ein Jahrzehnt, bis diese eingestellt werden.


Handlungsspielraum #2 für behördliche Zusammenarbeit im Spannungsfeld von Digitalisierung und Gebietshoheit

Für alle Verwaltungsebenen soll ein Unabhängiger Vermittler die Transfers von Diensten, Software und Daten unterstützen und begleiten.

Ein Unabhängiger Vermittler ist eine Agentur, die die Reorganisation von Verfahren, Information und Informationstechnologien zwischen Behörden erleichtert. Ansätze für eine solche Agentur sehen wir selbstverständlich bei der FITKO, vor allem beim FIT-Store und bei FIT-Connect. Durch ein ausgeweitetes Mandat könnte diese noch mehr zur Verwaltungsmodernisierung beitragen.

Sie begleitet Transfers von Dienstleistungen, Software und Daten zwischen allen beteiligten Behörden. Dadurch werden Behörden dazu befähigt, Dienstleistungen und Informationen auszutauschen und ihre Verfahren neu zu organisieren. Wichtig ist, dass der Unabhängige Vermittler als Agentur sowohl technische Standards, eine infrastrukturelle Plattform, rechtliche Verträge als auch organisatorische Netzwerke anbietet.

Behördliche Zusammenarbeit ist derzeit zu schwerfällig, sei es in Bezug auf die kommunale Selbstverwaltung oder die Kompetenzen beim Vollzug. Statt hier alljährlich das Grundgesetz umzuschreiben, wäre es also sinnvoller, einen Unabhängigen Vermittler einzurichten, der Behörden bei der derzeitigen Gesetzeslage dabei unterstützt, Kollaborationen einzugehen, etwa Gemeinsame Verfahren nach DSGVO oder kommunale Dienstleistungszentren.


Handlungsspielraum #3 für öffentliches Wissen über Nutzung und Nutzerwünsche

Das Statistische Bundesamt und die Statistischen Landesämter sollen das Mandat erhalten, statistische Daten über die Nutzung von digitalen Leistungen und Verfahren sowie Nutzerwünsche erheben und auswerten zu lassen.

Die Aufwertung von Leistungen und Verfahren erfordert einen Handlungsspielraum, in dem möglichst breitgefächerte Stimmen mehrerer Beteiligter und Betroffener gehört werden können – von öffentlich Bediensteten, Bürgerschaft oder Unternehmen. Ein unabhängiges Amt mit bereits vorhandenem fachtechnischem Knowhow ist gut geeignet, um etwa Daten zur Nutzerfreundlichkeit unabhängig und breit gestreut erheben zu lassen.

Mit diesem Handlungsspielraum ist kein zentralistischer Ansatz gemeint. Es soll nicht eine einzelne übergeordnete Behörde die Befugnis erhalten anhand erhobener Daten Entscheidungen zu treffen. Vielmehr sollen die statistischen Landesämter den Verwaltungen, die vor wichtigen Digitalisierungs-Entscheidungen stehen, die Möglichkeit bieten, auszuwerten, welche Verfahren sich bei anderen bewährt haben und welche eher nicht. Es geht darum, von Anderen zu lernen und einen Fehler nicht zweimal zu machen.

Die jeweiligen Digitalisierungslabore und deren Produktmanager sind nicht geeignet die Erhebung und Auswertung zu steuern, weil sie als Entwickler und Umsetzende der Verwaltungsleistungen befangen sind.


Handlungsspielraum #4 für Strategisches Management der staatlichen Leistungsfähigkeit

Förderwesen, Personalwesen, Haushaltswesen und Beschaffungswesen sollen in das Strategische Management der staatlichen Leistungsfähigkeit zurückgeführt werden.

Strategisches Management richtet sich darauf, ressourcenbedingte Erfolgspotenziale aufzubauen, zu pflegen und auszuschöpfen. In Bezug auf die staatliche Leistungsfähigkeit trägt das Strategische Management dafür Sorge, dass notwendige Güter und Dienstleistungen, kompetentes Personal und finanzielle Mittel verfügbar sind.

Die Führung im deutschen Verwaltungssystem ist derzeit kaum strategisch, weil sie die Eigenlogik jedes Wesens (Haushalts-, Beschaffungs-, Personal- und Förder-Wesen) nicht stören will. Gehandelt wird meist erst dann, wenn das Kind kurz davor ist in den Brunnen zu fallen. Feuer löschen statt proaktiv handeln ist längst keine Ausnahme mehr. Moderne Managementmethoden wie die strategische Frühaufklärung (Foresight) haben gezeigt, dass proaktives, strategisches Handeln sich lohnt. Eine digitale Verwaltung bietet auch die Daten, um vorausschauende und durch Erfahrungswerte informierte Entscheidungen frühzeitig zu treffen.

Strategisches Management bedeutet weder Performance-Management durch Reporting, Controlling und Audits, noch Transparenzreformen („Open“) oder Privatisierungsreformen. Strategisches Management basiert auf einer Wertschätzung der öffentlichen Verwaltung, aufgrund derer diese bewahrt und verbessert wird.

Die folgenden „Wesen“ verfügen über wichtige Ressourcen, um die staatliche Leistungsfähigkeit sicherzustellen, und sollen in das Strategische Management zurückgeführt werden.

Förderwesen

Das avisierte Förderportal (in OZG-Umsetzung) sollte ohne Verzug gebaut und dann zu einer Förderplattform, einschließlich standardisierter und verschlankter Verfahrensanforderungen, weiterentwickelt werden. Derzeit sind Fördermittel das vermeintliche Wundermittel, das Behörden handlungsfähig machen soll. Die Beantragung und tatsächliche Zurverfügungstellung erzählen eine andere Geschichte. Man denke an das Fünftel bewilligter Mittel des Digitalpakts Schule.

Personalwesen

Der öffentliche Dienst soll weiter in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert werden, damit das Personalpotenzial im öffentlichen Sektor nicht beschränkt ist. Darum sollen die Ausbildungsträger auf einer zugänglichen Lernplattform Menschen für Stellen im öffentlichen Dienst durch Online-Kurse abschließend qualifizieren.

Der TVöD und das BeamtStG allein versichern öffentlich Bedienstete nicht gegen eine mögliche digitalisierungsbedingte Abwertung von Tätigkeiten und Aufgaben. Alle Bediensteten sollen systematische Unterstützung erhalten, um neue Arbeitsweisen zu erlernen und sich für zukünftige Beschäftigungsfelder zu qualifizieren, sowie für Arbeitsqualitätsverluste kompensiert werden.

Haushalts- und Beschaffungswesen

Die öffentliche Hand soll sich vornehmlich an der Sicherstellung der Verfügbarkeit von Ressourcen, die der derzeitigen und zukünftigen Wertschöpfung dienen, orientieren. Nicht am Preis oder Einkaufsprozess. Deutschlands Behörden sollen einen Stab an Expertinnen und Experten aufbauen, die auf Basis der bundesweiten elektronischen Vergabestatistik eine strategische Haushaltsplanung, Stellenplanung und Beschaffung betreiben und aufbauen.

Fazit

Die Ausgestaltung von Handlungsspielräumen ist ein offener Diskussionsgegenstand. Klar ist, dass die öffentliche Verwaltung Not an ihnen hat. Wer die Digitalisierung der Verwaltung verordnet, der sollte auch in jeder Behörde einen Handlungsspielraum schaffen. Dann können Behörden die verordnete Digitalisierung so umsetzen, dass dabei deutlich aufgewertete Verwaltungsleistungen herauskommen.

Wenn wir also von einer Verwaltungsreform sprechen, sollten wir die Bedeutung von Handlungsspielräumen für Behörden nicht unterschätzen. Denn: Was bringt eine Reform, wenn sie am Ende die gleiche, beschränkte Handlungsfähigkeit hervorbringt, die zu großen Teilen Mitschuld an der Misere trägt, in der sich die Digitalisierung der deutschen Verwaltung befindet.

Autorin & Autor

Lana Bensiek koordinierte die Umsetzung des Digitalpaktes Schule einer Kommune und arbeitete im Produktmarketing von einem Softwareunternehmen. Nach einem Studium der Öffentlichen Verwaltung in Osnabrück absolviert sie derzeit ihren Master of Science in Public Sector Innovation and eGovernance an der KU Leuven, WWU Münster und TalTech.

Thomas Balbach hat als Business Analyst an E-Government-Projekten auf mehreren Verwaltungsebenen in verschiedenen europäischen Staaten gearbeitet. Derzeit absolviert er seinen Master of Science in Public Sector Innovation and eGovernance an der KU Leuven, WWU Münster und TalTech. Zuvor studierte er Politikwissenschaften an der FU Berlin und dem University College London.

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